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规划环评:环境污染从“头”抓起
 点击数:1397次 添加时间:2009-09-10 [打印] [关闭] [收藏]

规划环评能否扼制住环境污染的“咽喉”?

■ 名词解释

规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,通过对环境资源承载能力的分析,对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排,从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。

实践经验表明,规划环评是控制快速工业化、城市化过程中环境风险的根本手段。其关键在于,不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评;不仅对工业规划进行环评,还要对城市规划进行环评。

从对单个建设项目到对规划进行环评,环评终于推到了宏观决策层面

■ 将新闻进行到底

历时40多个月的艰难酝酿与博弈,国务院《规划环境影响评价条例》终于出台了,并将于10月1日正式实施。

从对单个建设项目进行环评到对规划进行环评,环评终于推到了宏观决策层面,作为《条例》主要起草者的北京大学法学院教授汪劲和全程参与《条例》拟定的北京大学法学院博士生严厚福分外感慨。

汪劲说,《条例》的出台不仅为规划环评提供了具有可操作性的法律依据,更重要的是重塑了政府宏观决策的程序规则,为环境决策融入政府宏观决策提供了制度抓手。

其实,在制定规划时,对环境影响的忽视,造成了严重后果的事件,在中国为数不少,如厦门PX事件、上海磁悬浮事件、北京六里屯垃圾场等,由于受到公众的强烈关注和反对而有所改观,但最终付出的各种社会成本,比事前预防的规划环评要大得多。

目前出台的《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)能否实现这样从源头控制污染的目标呢?具有哪些亮点呢?还有哪些缺憾呢?

——亮点——

改变规划“自编自审”

严厚福说,“与《环评法》相比,《条例》细化了很多条款,明确了审查部门、程序、内容等,在跟踪评价和责任追究等方面也增加了内容。”

《环评法》第十三条规定“设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案,作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。”严厚福说,根据这个规定,在以往的实践中,很多规划审批机关就自己召集审查小组,自批自审的现象大量存在,严重影响了审查的质量。

而此次《条例》规定“设区的市级以上政府审批的专项规划由环保部门召集审查小组,省级以上政府审批的专项规划,由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制定审查办法 。”

“由于实践中大多数规划都是由设区的市级以上人民政府审批,因此,大多数专项规划都由环保部门召集审查小组。”严厚福说,在《条例》中,明确把召集审查小组的权限赋予环保部门,这就避免了过去大量存在的自批自审问题。“当然,审查小组中还应当有审批机关的代表,因此审批机关的意见还能得到相当程度的体现。”

环评经费由财政负担

在单个建设项目环评时,由于环评费用是由业主出的,造成了很多环评承担单位“拿了谁的钱,就为谁说话”,环评报告的公正性出现了问题。根据《条例》第五条,规划环境影响评价所需的费用应当按照预算管理的规定纳入财政预算,严格支出管理,接受审计监督。

同济大学环境管理研究所副所长包存宽说,以往规划环评责任主体不够明确,经费往往是规划编制机构负担,环评的编制也多少会受到出资方的影响。《条例》明确了规划编制机关为规划环评的责任主体,规定规划环评所需费用应纳入财政预算,为规划环评的有效开展奠定了基础,也为规划环评的客观性提供了保障。

——不足——

缺乏强制信息公开

但让严厚福非常遗憾的是,“公众参与整章都没了,一些可操作性很强的条款也删了”。据悉,条例初稿长达1.2万余字的初稿,最终成了仅4000字出头的定稿。

最让严厚福遗憾的是“信息公开”在条例中的缺失。虽然比《环评法》更进了一步,《条例》肯定了公众参与环评的意义,规定“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在规划草案报送审批前,采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见……规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。”

“但如果相关信息不公开,公众很难参与到环评中来。虽然国务院和环境保护部都有信息公开方面的条例和办法,但这些条例和办法很难运用于规划环评方面。”严厚福说,其实,我国已经出现了一些专业性很强的民间环保团体,公众中也有很多专家型的人才,公众的科学和法律素养也在不断提高,公众对规划对自己生活可能造成的影响,也有表达自己意见的愿望和能力,但“条例中没有规定规划环评报告书要强制公开”。

此外,何谓“直接涉及公众环境权益的专项规划”?“与公众利益切实相关,标准很难确定。”严厚福说。

相关法律责任未作规定

“在审查方面,条例比《环评法》进步很多,但有一些地方还是规定的不清楚,使操作性出现问题。”严厚福指出,条例规定“专项规划,在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查”。

“但环保部门应当在多长时间内召集审查小组进行审查,审查小组必须在多长时间内得出意见?没有明确的具体时间,就容易出现扯皮问题;还有审查小组的专家人选如何选定也是个问题,条例只是说‘审查小组的专家应当从依法设立的专家库内相关专业的专家名单中随机抽取’,但没有非常具体的规定。”严厚福说。

“征求公众意见是规划编制机关的法定义务,按照一般法理原理,违法法定义务,就应当承担相应的法律责任。但条例中没有对规划编制机关不征求公众意见规定相应的处罚;《条例》规定规划编制机关负有在可能对环境导致重大不良影响的规划实施后进行跟踪

评价的义务,但也没有规定相应的法律责任。

此外,《条例》要求‘规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的,应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明,并存档备查。有关单位、专家和公众可以申请查阅’。但如果规划审批机关不说明理由,不存档备查,拒绝公众查阅呢?条例中也没有处罚规定。”严厚福说,这些法律责任条款在去年公开征求意见时都还有,最后通过的时候却被删掉了。

“不过,我们会把以上《条例》中未能明确内容,放到了《条例》的释义中。释义不具有强制性,但由于是官方编制的文本,所以仍然有很大的指导性和可参考性。目前释义已提交上去,将根据国务院法制办的最终意见,在条例正式实施前公布。”严厚福说。

——专家连线——

加快开展规划环评的科学方法研究

环境承载力是规划环评的重要方面,清华大学环境科学与工程系副主任汪诚文教授主持完成了宁波——我国首个大型城市区域综合环境承载力的研究,此后他还完成了北京、温州等地的综合环境承载力研究。

记者:目前规划环评核心问题是什么?

汪诚文:不同于比较具体的单个建设项目环评,规划环评是更宏观层面上的,目前还存在诸多困难,如由于规划涉及经济、社会、生态诸多方面,相关部门对环评的认识不统一,数据获取较难,有些数据较陈旧,各部门的部分数据之间还有“打架”现象,相互矛盾。

记者:《规划环境影响评价技术导则》2003年就已出台,实施情况如何?

汪诚文:环境保护部制定的《规划环境影响评价技术导则》原则性较强,相关的理论和方法体系也不够健全,具体操作较困难。其实这个问题,在国外的规划和战略环评中也同样存在。

记者:如何更好地进行规划环评?

汪诚文:国内应尽快组织开展较系统的科学研究,根据目前已经做的一些具体案例,进行分析、研究,完善相关的理论和方法。

我们在做宁波的区域综合环境承载力研究时,就面对各种困难。首先是环境承载力理论,至今没有形成相对统一的概念和理论。经过多次反复的讨论和征求相关专家的意见,我们最终确定从资源供给能力、环境纳污能力及人类支持能力三个角度来量化环境承载力。

为了全面而准确地反映社会经济发展与资源环境之间的辩证关系,我们又建立了一套与环境承载力指标相对应的环境压力指标体系。在上述指标体系的基础上,还提出了环境承载力剩余率模型,以表达社会经济发展与资源环境保护之间的协调程度。

具体地说,通过构建空气、水环境质量模型,分别研究了大气环境容量和水环境容量,并据此进行排污总量控制;通过资源环境现状的调查,进行区域能源、水资源、土地资源等资源利用平衡分析;并在此基础上,通过构建环境承载力指标体系,评价宁波市的环境承载状态。通过以上研究可得到环境质量评价、资源态势分析、环境容量等成果,据此对宁波市进行环境适宜性分区,并进一步确定各分区发展建设的主要资源环境约束,并提出解决问题的途径。

在对宁波研究中,所提出的环境承载力研究方法和指标体系以及区域环境适宜性分区的方法等,对后来在北京、温州等地开展区域环境承载力研究具有很大的参考和借鉴价值。

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